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O surgimento dos municípios no Brasil e o processo legislativo municipal

29/05/2002
 
Fabrício dos Santos Zastawny



Este trabalho tem o objetivo de demonstrar não só a comunidade acadêmica, mas também aos operadores diretos do Processo legislativo que este sofreu muitas alterações ocorridas após constituição de 1988 principalmente no que diz respeito a interação dos Poderes executivo e legislativo. Os municípios ganharam maior autonomia político-financeira e conseqüentemente os agentes políticos aumentaram seus desafios, haja vista a realidade marcada pelo endividamento, escassez de alternativas para elevar receitas e elaboração de políticas de equilíbrio entre o legislativo e o executivo para garantir o planejamento, fiscalização e acompanhamento da execução orçamentária.
Para isso, desenvolvo inicialmente, uma teoria histórica de surgimento do município no Brasil e como se deu sua autonomia das diversas Constituições do nosso país desde 1824 até a atual Carta de 1988.
Num segundo momento será abordado o Processo legislativo propriamente dito, sendo uma parte do trabalho mais técnica, onde qualquer pessoa poderá entender o que é e como se da o desdobramento de uma Lei no âmbito da maioria dos Municípios brasileiros. São elucidadas questões como iniciativa, quantidade de indivíduos presentes em uma Câmara de Vereadores necessários para aprovação de um projeto, conceito de maioria , discussão, votação, aprovação, até a promulgação de uma Lei.
Todos os dados foram colhidos de renomados autores, de artigos da Internet e de experiência própria na área. Estas seleções das melhores referências foram transladadas para uma linguagem de fácil compreensão para que mesmo o indivíduo leigo no assunto possa tirar suas conclusões. Entretanto isso não significa que esse trabalho não possa ser utilizado por experimentados na área, acadêmicos ou interessados no assunto, haja vista que esta obra é fruto de incansável labor e constante revisão dos textos e artigos minuciosamente escolhidos.


1 - O MUNICÍPIO: ORIGEM E EVOLUÇÃO HISTÓRICA NO BRASIL

Com o objetivo de tentar elaborar, preliminarmente, uma teoria sobre o Município, busca-se a palavra de PINTO FERREIRA, dizendo que "os municípios formam a grande escola da liberdade, pois onde eles florescem cria-se um grande espírito cívico e desenvolve-se, com intensidade, o culto da liberdade, da legalidade e do acatamento à ordem constitucional". (1967, p. 157)
Assinala BARACHO que: "A existência na Federação brasileira de três esferas de governo, que são a federal, a estadual e a municipal, gera a distribuição de encargos e serviços, nas três áreas de competência, mas gera, também, particularidades no que toca à definição institucional e constitucional dos entes destacados" (1986, p. 96)
Observa, ainda, que a teoria do município vem suscitando especulações acerca da posição política e jurídica dessa entidade no quadro do federalismo brasileiro e vem passando por diversas modificações que levam a indagações como a da participação do município no processo decisório federal.
Colhe-se da lição de PINTO FERREIRA que o regime municipal, adotado no Brasil desde a colônia, remonta a 1549, à época do governo-geral, quando as câmaras municipais, com os seus senados, administravam o município, arrecadavam os impostos e tinham influência política, cuidando, ainda, de administrar a justiça. Tão grande era o seu prestígio político, que representavam contra capitães-mores e governadores, e até mesmo os afastavam d e suas funções.
Não se deve esquecer que nas Câmaras se originaram grandes movimentos liberais, dentre eles o grito da República, na Câmara de Olinda, em 1710, e o dia do Fico, de 9 de janeiro de 1822, resultado da ação das Câmaras de São Paulo, Vila Rica e Rio de Janeiro.
A constituição brasileira de 1824 referia-se, em seu art.167, ao "governo econômico e municipal das cidades e vilas", cuja organização se daria nos termos da lei de 1º de outubro de 1828. As Câmaras não tinham autonomia financeira, pois não votavam seus impostos, e suas resoluções poderiam ser invalidadas e tornadas sem efeito pela Assembléia Legislativa Provincial.
A autonomia municipal foi assegurada, embora de forma sintética, pelo art. 68 da constituição de 1891, sendo os preceitos desta complementados pelas Constituições estaduais e pelas Leis Orgânicas Municipais. Todavia, os estados-membros da época outorgaram à Assembléia Legislativa a competência para elaborar a Lei Orgânica dos Municípios, excetuados os estados de Goiás e Rio Grande do Sul, que atribuíram a cada município a competência para a elaboração da lei que o iria reger.
O problema da organização municipal foi minuciosamente tratado pela constituição de 1934, que, nos diversos preceitos relativos à matéria, utilizou a experiência tradicional da República, elaborando um modelo que se aperfeiçoaria nas constituições democráticas posteriores.
O municipalismo sofreu um retrocesso com o advento da carta de 1937, que negou a autonomia municipal, ao estabelecer a nomeação dos chefes dos municípios ou prefeitos por meio do interventor ou do executivo estadual.
A constituição brasileira de 1946 fortaleceu consideravelmente o regime municipal, tanto no aspecto político-administrativo, quanto no econômico-financeiro, erigindo o município em entidade estatal de terceiro grau, necessária ao nosso sistema federativo.
A constituição de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, manteve a autonomia dos municípios, revelada pelo poder de eleição do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores, por parte dos munícipes; pela competência do município para a auto-administração, especialmente quanto à organização dos serviços públicos locais.
A constituição federal de 1988 fortaleceu sobremaneira os municípios, modificando substancialmente sua posição na federação brasileira. Com efeito, por duas vezes o texto constitucional da República oferece os fundamentos da nova face reconhecida ao município. Em seu art.1º, proclama que "a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos estados e Municípios e do Distrito federal, constitui-se em estado Democrático de Direito...". Já no art. 18, estabelece: A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta constituição".
A esse respeito, assinala MEIRELLES: "O Município brasileiro é entidade estatal integrante da Federação. Essa integração é uma peculiaridade nossa, pois em nenhum outro estado Soberano se encontra o Município como peça do regime federativo, constitucionalmente reconhecida. Dessa posição singular do nosso Município é que resulta a sua autonomia político-administrativa, diversamente do que ocorre nas demais Federações, em que os municípios são circunscrições territoriais meramente administrativas" (1991, p. 663).
O Município, já considerado pelo Código Civil (art.14) pessoa jurídica de direito público interno, somente agora, com atraso de mais de meio século, tem reconhecida essa situação.
Na tentativa de formular, inicialmente, uma teoria do Município, busca-se a palavra de NOGUEIRA, com a definição de que o "direito consuetudinário e o dimanado das câmaras municipais constituem o ponto de partida de toda a evolução do direito brasileiro" (...) "Eis aí o marco inicial da história dos vários ramos do direito pátrio. Não nasceram com o município apenas a sua ordenação jurídica, o poder municipal, o governo local, mas também a disciplina da democracia, o direito administrativo brasileiro, o penal, o processual, o trabalhista, o tributário e até o 'nosso' direito internacional, sem esquecer várias disposições do direito civil e comercial" (1968, vol. 6, p. 10).

2 - DO PROCESSO LEGISLATIVO MUNICIPAL

A constituição de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, incluía o processo legislativo entre outros princípios nela estabelecidos, a cuja observância se obrigavam os estados federados na sua auto-organização, nos termos do art. 13, III. As Constituições dos estados poderiam adotar o regime de leis delegadas, proibidos os decretos-leis, conforme preceituava o parágrafo único do art. 200 do texto constitucional federal.
A constituição federal de 1988 estabelece, no art. 25 que "Os estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta constituição".
Como se vê, a constituição em vigor, diversamente do texto constitucional precedente, não submete à observância dos estados as normas nela estabelecidas a respeito do processo legislativo. Isso não quer dizer, entretanto, que inexistam normas específicas de preordenação destinadas ao estado federado e ao Município, ou que inexistam princípios implícitos, quanto ao tratamento da matéria, na constituição da República, impostos à observância daqueles.


2.1 - CONCEITO

Processo legislativo é o conjunto de normas a serem seguidas pelo executivo e pelo legislativo na elaboração das leis. Esta definição é falha, quer refira-se a leis em sentido restrito, quer aos demais atos legais (resoluções, decretos legislativos, etc.). E a dificuldade de formular uma boa definição surge da própria constituição federal, razão pela qual é oportuna a abstração de uma análise aprofundada e a aceitação de uma definição simplificada para que o processo legislativo é considerado como o emaranhado de enunciados, normas, atribuições, atos, solenidades, prazos e tudo mais que interfere na elaboração das leis e de quantos instrumentos jurídicos a elas se assemelham inclusive, com supremacia hierárquica, as emendas à constituição.

2.2 - DOS PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS

2.2.1 - INICIATIVA DAS LEIS

A iniciativa é o ato pelo qual se propõe ao legislativo a criação de uma lei. Em sendo manifestação de vontade, emanada de autoridade competente, deve ser sempre ato escrito. O instrumento da iniciativa e o próprio projeto a ser submetido à apreciação do plenário. A iniciativa pode ser geral e reservada. A primeira é a regra, da qual esta última é a exceção. Se pode afirmar que existem três fases no processo de elaboração das leis:
A primeira é a fase introdutória onde a iniciativa, é uma faculdade de propor um projeto de lei, atribuída a pessoas ou órgãos, de forma geral ou especial. É o ato que desencadeia o processo legislativo.
Já a fase constitutiva constitui-se na deliberação e sanção. É a fase de estudo e deliberação sobre o projeto proposto; compreende os turnos regimentais de discussão e votação, seguidos da redação final da matéria aprovada.
Essa fase se completa com a apreciação, pelo executivo, do texto aprovado pelo legislativo. É a intervenção do executivo no aperfeiçoamento da lei. Tal apreciação pode resultar no assentimento (a sanção) ou na recusa (o veto). A sanção transforma em lei o projeto aprovado pelo legislativo. Pode ocorrer expressa ou tacitamente. A sanção é expressa quando o executivo dá sua concordância, de modo formal, no prazo de 15 dias contados do recebimento da proposição de lei, resultante de projeto aprovado pela Casa Legislativa. A sanção é tácita, quando o executivo deixa passar esse prazo sem manifestação de discordância.
Pode o executivo recusar sanção à proposição de lei, impedindo, dessa forma, sua transformação em lei. Tal recusa se manifesta pelo veto, que pode ser total ou parcial, conforme atinja toda a proposição ou apenas parte da mesma.
Segundo dispõe o § 2º do art. 66 da constituição da República, ao qual corresponde o § 4º do art.70 da constituição do estado, "o veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea".
O veto pode ter por fundamento a inconstitucionalidade da proposição de lei ou a sua inconveniência. No primeiro caso, há um motivo estritamente jurídico: a incompatibilidade com a lei maior. No segundo caso, há um motivo estritamente político, que envolve uma apreciação de vantagens e desvantagens: se o executivo julgar a proposição contrária ao interesse público, opor-lhe-á veto;
Finalmente a fase complementar ou de aquisição de eficácia, que compreende a promulgação e a publicação da lei.
A promulgação é o ato que declara e atesta a existência da lei, indicando que esta é válida e executável. Cabe ao Chefe do executivo promulgar a lei. Se ele, nos casos de sanção tácita e de rejeição do veto, não o faz no prazo de 48 horas, deve o Presidente da Casa Legislativa fazê-lo. Depois da promulgação, vem a publicação, que, em nosso sistema, é o meio de tornar a norma conhecida, vigente e eficaz.

2.2.2 - INICIATIVA GERAL E RESERVADA

A iniciativa é geral quando, concorrentemente, o prefeito, qualquer vereador, qualquer comissão da Câmara ou os cidadãos, puderem submeter ao legislativo determinado projeto. Será reservada, se da competência privativa do prefeito, ou se apenas os membros da Câmara puderem exercê-la.
"I - criação de cargos, funções ou empregos na prefeitura e nas autarquias municipais ou aumento de sua remuneração;
II - servidores públicos do município, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
III - criação estruturação e atribuições das secretárias e órgãos da administração pública municipal."
Nas três hipóteses mencionadas a iniciativa das leis é privativa do prefeito. Há ainda a reserva dada ao executivo pelo art. 165 da constituição, segundo o qual as leis orçamentárias são de sua iniciativa privativa. De conformidade com a constituição, deixou de ser de iniciativa privativa do poder executivo a lei que autorize, crie ou aumente a despesa pública. Desta feita, os projetos de leis nesse sentido tornaram-se de iniciativa geral, muito embora somente possam ser proposto se atendidas determinadas disposições orçamentárias.
É importante observar que, segundo o modelo do art. 51 da constituição de 1988, compete privativamente à Câmara dos vereadores dispor sobre criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços e fixação da respectiva remuneração, de sorte que tais disposições deverão ser objeto de resolução e não de lei, ou seja, tais matérias serão objeto de disposição do legislativo, sem a sanção do executivo (art. 48).
Na constituição de 1969, a criação de cargos na Câmara era objeto de lei, mas lei de iniciativa privativa da própria Câmara e não do prefeito, que poderia no entanto vetar o projeto. Pela constituição atual, houve um avanço a favor do legislativo: a criação, a transformação e a extinção dos cargos, empregos ou funções da Câmara, bem como a fixação se tornou de competência privativa do legislativo e não sancionável (art. 51, combinado com o art. 48, da Carta de 1988, adaptável, como princípio que é, aos municípios).
Outros projetos tanto podem ser iniciados pelo Prefeito, quanto for qualquer vereador ou por Comissão da Câmara, bem como pelo povo. A competência, no caso, não é exclusiva, pelo que é geral a iniciativa. Entretanto, convêm salientar que os vencimentos dos cargos da Câmara não poderão ser superiores aos pagos pela prefeitura (art. 37, XII). A lei terá de assegurar isonomia (igualdade) de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhados, entre servidores da prefeitura à natureza ou ao local de trabalho (art. 39, §1º).

2.2.3 - INICIATIVA VINCULADA

A apresentação do projeto de lei à Câmara é, em regra, facultada ao titular da iniciativa. Significa dizer que o prefeito não estaria obrigado a enviar á Câmara, em determinado período, projetos de leis sobre as matérias de sua iniciativa privativa. A competência para a iniciativa das leis que concedem aumento aos funcionários da prefeitura é privativa do Prefeito. Este, contudo, não estaria obrigado a, em período preestabelecido, iniciar leis nesse sentido, ficando a seu critério a escolha do momento para fazê-lo.
Entretanto como exceção e não como regra, por força de previsão legal ou constitucional, a apresentação de determinados projetos deixa de ser facultativa, tornando-se obrigatória, em períodos previamente estabelecidos. Nestes casos, o titular da iniciativa não possui liberdade para iniciar ou não a lei, nem para escolher livremente a época de fazê-lo. Estará obrigado a remeter o projeto a Câmara, nos prazos ditados por normas legais ou constitucionais, embora esteja praticamente livre quanto á predeterminação dos interesses que deseja sejam regulamentados. Os doutrinadores têm usado a expressão iniciativa vinculada, quanto aos projetos de apresentação obrigatória.
Os projetos de leis do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo prefeito à Câmara dos vereadores, nos termos de lei federal complementar a ser ainda editada (art. 166, §6º, constituição de 1988). Essa lei deverá estabelecer o prazo de remessa. Estaremos aí diante de iniciativa vinculada e ao mesmo tempo privativa.

2.2.4 - ANTEPROJETO E PROJETO

O anteprojeto é o estudo preliminar que se faz para a elaboração do projeto. É, portanto, o esboço do projeto. Antes de dar-se forma a um projeto de lei, convém estudar as normas a serem formuladas, de sorte que se atenda ao objetivo visado. Esse estudo inicial, que servirá de base ao projeto, constitui o anteprojeto.
Não se confunda anteprojeto com antiprojeto. Ante significa antes de, isto é, o que vem antes, o que precede; "anti" denota a oposição, ou seja, o que se manifesta contrariamente a alguma coisa. Anteprojeto dá-nos, pois, idéia de estudo preliminar, enquanto o anteprojeto significa apresentação de um projeto contrário a outro, ou seja, proposição contrária a um projeto já existente.
O anteprojeto não é ainda o projeto, embora possa ter, ou tenha de fato, a forma deste. Qualquer pessoa pode ser encarregada de elaborar um anteprojeto. Não se inicia com isso o processo legislativo, que só se desencadeia com a apresentação do projeto por alguém que tenha competência para fazê-lo, conforme vimos no estudo da iniciativa.
O projeto de lei é a proposta escrita e articulada de um texto, que se submete à apreciação da Câmara, para discussão, votação e, se for o caso, conversão em lei. A apresentação do projeto à Câmara desencadeia o processo legislativo e só poderá ser feita pela autoridade competente para a iniciativa.
Por derradeiro, o ato fundamental da função legislativa é a lei. O projeto de lei é apresentado à Mesa da Câmara ou à Secretaria, cabendo ao autor o cuidado de verificar se a matéria de que tratar é realmente de sua competência ou do Prefeito (competência legislativa). O projeto de lei complementar e o projeto de decreto legislativo seguem, do ponto de vista formal, a mesma estrutura do projeto de lei. O modelo a seguir é válido, pois, também para essas espécies.

2.2.5 - INICIATIVA POPULAR

A constituição de 1988 criou novo tipo de iniciativa, não prevista nas Constituições anteriores: a popular. Assim, o povo pode ter a iniciativa de projetos de leis de interesse específico do município, da cidade ou de bairro, através de manifestações de, pelos menos cinco por cento do eleitorado (ver art. 29, XIII). É o que se chama de iniciativa popular, porque é o próprio povo que oferece à Câmara o projeto de lei, visando a sua transformação em lei.
Esta é, sem dúvida, a modalidade mais eloqüente na caracterização da participação popular direta, mas é inquestionável a importância que, por suas possibilidades futuras, apresenta também a participação do Município nas audiências públicas regionais das comissões permanentes da Assembléia, cuja finalidade é subsidiar o processo legislativo.
Além de assegurar ampla e efetiva participação da sociedade civil em atividades ligadas à elaboração legislativa, a audiência pública regional é valioso instrumento de unificação e fortalecimento dos poderes do estado e do Município.
Não pode ser de iniciativa popular matéria de iniciativa privativa do prefeito.

3 - QUORUM

Numa definição mais simples, quorum é o número de indivíduos presentes numa assembléia, necessário para o funcionamento ou votação na mesma assembléia. Na Câmara Municipal ocorre a exigência de quorum, o que vale dizer que existe um número mínimo de vereadores que deve estar presente para que o funcionamento ou a votação do legislativo seja válida. Note-se que há um quorum para funcionar e outro para votar. Salvo disposição da constituição do Brasil em contrário, as deliberações da Câmara serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria de seus membros (art. 47, CF/88).
Quorum, como vemos, tem o sentido de presença mínima de vereadores necessária para o funcionamento ou a deliberação da Câmara.


4 - MAIORIA

Existem vários tipos de maioria, como veremos a seguir.
O primeiro é a maioria simples representada pelo maior número de votos dos vereadores presentes. Por isso, diz-se também ser esta uma forma de maioria ocasional ou relativa, porque é extraída do número de vereadores presentes; portanto, não é prefixada. Se forem seis vereadores à reunião, a maioria simples será de quatro. Se forem nove, a maioria simples será de cinco. Assim, a maioria simples varia de acordo com o número de vereadores presentes à reunião.
Já o segundo é a maioria absoluta que corresponde ao número inteiro imediatamente superior à metade do número de vereadores que compõem a Câmara. Muitas vezes é dada como sendo "a metade mais um". Essa afirmação seria válida se o número de vereadores da Câmara fosse par. Sendo ímpar, não é exata e a nossa primeira definição é mais correta. A maioria absoluta está, portanto, ligada à composição da Câmara, mais do que à presença na reunião. Se uma Câmara possui 11 vereadores, sua maioria absoluta será invariavelmente seis, que apenas seis vereadores tenham comparecido à reunião ou todos os 11. É fixa.
A maioria de 2/3 também fixada com ralação ao número de vereadores que compõem a Câmara; significa a opinião de quase a totalidade dos vereadores da Câmara, perto da unanimidade.
A maioria absoluta e a maioria de 2/3 são calculadas em relação ao número de vereadores que compõem a Câmara.
Veja, abaixo, o quadro elucidativo:

Casos > Quorum exigido > Fonte legal
1 - Elaboração da Lei Orgânica > 2/3 > CF/88, art. 29, caput
2 - Alteração da Lei Orgânica > 2/3 > CF/88, art. 29, caput
3 - Rejeição do veto oposto pelo Prefeito > Maioria absoluta > CF/88, art. 66, § 4º
4 - Aprovação da Lei Complementar > Maria absoluta > CF/88, art. 69
5 - Parecer prévio > 2/3 > CF/88, art. 31, § 2º


5 - APRECIAÇÃO DE PROJETOS


5.1 - DISCUSSÃO, VOTAÇÃO E APROVAÇÃO


Submetido o projeto à deliberação da Câmara e, esta poderá aprová-lo ou rejeitá-lo. O projeto de lei não há de ser necessariamente aprovado. Se o Plenário da Câmara não concorda com os termos da proposição, sobretudo quando a assuntos que não possam ser objeto de emendas, poderá votar em contrário à sua aprovação, deixando de transformar projeto em lei.
Após o processo norma de discussão e votação, uma das três hipóteses configura-se:
- o projeto é aprovado integralmente;
- o projeto é aprovado com emendas;
- o projeto é rejeitado.
O projeto rejeitado é o projeto repelido, desaprovado em votação. O projeto que não recebe a votação da maioria, que é exigida, é tido como rejeitado. Se o projeto é aprovado pela Câmara e vetado pelo Prefeito e se a Câmara mantém o veto, o projeto é tido como não sancionado. Os projetos rejeitados, inclusive os não sancionados (com o veto mantido), são arquivados. A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros da Câmara.
O que se entende por sessão legislativa? Corresponde a sessão legislativa aos trabalhos da Câmara, durante um ano (a sessão legislativa é dividida em dois períodos, em que se entremeia o recesso de julho). O projeto não há que ser necessariamente aprovado. Ou pode ser aprovado com emendas. De qualquer modo, a aprovação pela Câmara é condição essencial para o projeto vir a se transformar em lei. Observe-se que o projeto de lei aprovado pela Câmara ainda não é lei. É tão-somente um projeto de lei aprovado, que ainda não percorreu todas as etapas necessárias do processo legislativo.
Aprovado o projeto de lei pela Câmara, deve ser enviado à apreciação do Prefeito, que será feita através de sanção o veto.

5.2 - SANÇÃO

Aprovado o projeto de lei pelo Plenário da Câmara, será o mesmo remetido ao Prefeito que, aquiescendo, o sancionará. A sanção traduz a aprovação do executivo ao projeto, aprovação que pode ser expressa ou tácita. Será expressa se manifestada através da aposição da assinatura do Prefeito ao original preparado para aprovação. Será tácita se ele não vetar nem sancionar, permanecendo omisso, até decorrer o prazo previsto para a sua manifestação.
A sanção, sob qualquer de suas formas, é que transforma em lei o projeto aprovado pela Câmara Municipal. A nova lei deverá, então, ser promulgada e publicada. A sanção pode ser expressa ou tácita.
O Prefeito tem um prazo para sancionar (aprovar) o projeto, ou para vetá-lo (rejeitá-lo), no todo ou em parte. Esse prazo é de 15 dias úteis, decorrido o qual o silêncio importará em sanção. Dessa forma, a ausência de sanção e de o veto não faz caducar o projeto, mas o transforma em lei, porque a omissão é uma forma silenciosa de sanção.

5.3 - VETO

Assim como o Prefeito pode sancionar o projeto, poderá igualmente vetá-lo. Concretiza-se a rejeição no veto, que é a recusa da sanção a projeto aprovado pela Câmara. Essa recusa terá de ser, porém, fundamentada. E dois são os fundamentos constitucionais para aposição de veto: a inconstitucionalidade e a inconveniência.
O projeto pode ser vetado por ser inconstitucional, ou seja, proferir, direta ou indiretamente, preceito da constituição. A constituição é a lei fundamental e suprema; por isso, qualquer norma ou ato federal, estadual ou municipal só terá validade se estiver em conformidade com a regra constitucional. O projeto de lei poderá ser vetado, também, por ser considerado contrário ao interesse público. No primeiro caso, o motivo do veto é essencialmente jurídico. Na segunda hipótese, o veto possui fundamentação de ordem estritamente política: o executivo apenas o julgou contrário ao interesse coletivo, ainda que seja constitucional.
Desta maneira, o Prefeito terá de dizer por que esta (rejeita) o projeto: são as razões do veto. O veto pode ser total ou parcial. Será total, se abranger todo o projeto. Será parcial, se apenas atingir parte do mesmo, sem prejudicar o texto todo. O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. Vetado o projeto, o Prefeito comunicará, dentro de 48 horas, ao presidente da Câmara os motivos do veto. A Câmara reunir-se-á, então, para apreciá-lo, deliberando se o aceita ou não. O veto a emendas apostas pelo legislativo não restabelece a redação original. O veto faz, portanto, o projeto de lei retornar à Câmara.
Não é o veto uma deliberação absoluta, porque enseja a reapreciação do projeto pela Câmara, podendo essa acolhê-lo ou não. Dessa maneira, a aposição de veto sempre provoca nova apreciação do projeto, relativamente à parte vetada. Ao acolher um veto, a Câmara pode estar concordando com as razões do Prefeito, que pode ter percebido problemas que não foram vistos antes pela Câmara. A Câmara só poderá rejeitar o veto pelo voto da maioria absoluta de seus membros. A apreciação do veto deverá dar-se em determinado prazo, a ser previsto na lei orgânica do Município. O prazo será de 30 dias, se outro não foi estabelecido. Se nesse prazo não houve deliberação, o veto será colocado na ordem do dia da sessão, imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final, ressalvadas as matérias de medidas provisórias. O veto pode, portanto, ser superado. Por isso, ele não é um ato definitivo e absoluto, mas ato que apenas recoloca o projeto em novo exame pela Câmara.
Essa competência para apreciar o veto, que inclui o poder de derrubá-lo, demonstra que a Câmara é a vontade maior no processo legislativo. A vontade do legislativo pode, pela manifestação de sua maioria absoluta, superpor-se à vontade do Prefeito. O veto parcial não recoloca em debate todo o projeto. Só se reexamina a parte vetada. No caso do veto parcial, o restante do projeto, que está sancionado, deve ser promulgado e entra em vigor após a publicação, mesmo antes da reapreciação da parte vetada.
Após a deliberação em que se rejeitou o veto, será a nova lei devolvida ao Prefeito para a promulgação. Se o veto tiver sido rejeitado e o Prefeito não quiser promulgar a nova lei, o presidente ou o Vice-Presidente da Câmara promulgá-la-á.


5.4 - PROMULGAÇÃO

Com a sanção expressa o tácita ou com a rejeição do veto, o projeto de lei transforma--se em lei, perfeita e acabada. A promulgação representa uma atestação de que a lei existe, pelo que deve ser obrigatoriamente executada e respeitada. Quando o Prefeito a sanciona a lei, também a promulga, ato contínuo. Se o prefeito apuser veto e o veto não for acolhido pela Câmara, ser-lhe-á devolvida a lei, para promulgação. A promulgação indica, pois, que a nova lei é apta a produzir todos os seus efeitos jurídicos próprios.
O Prefeito tem o prazo de 48 horas para promulgar a lei. Isso tanto nos casos de sanção expressa ou tácita, quando nos casos em que se comunicou a rejeição do veto. Caso ele não o faça nesse prazo, a promulgação será feita pelo presidente da Câmara no prazo de 48 horas igualmente. E se, por fim, o presidente da Câmara não promulgar a nova lei no prazo estipulado, promulgá-la-á o Vice-Presidente.
Após a promulgação, ocorre a publicação da lei, para que todos tomem conhecimento do seu conteúdo. É a publicação condição essencial para que a lei opere efeitos jurídicos. Sem publicação, o ato normativo não terá eficácia.
A publicação compete a quem promulgo a lei. Deve ser feita num jornal de circulação no Município, que tanto pode ser o Diário Oficial do estado, um jornal oficial do Município ou, em casos especiais, até um jornal particular, no qual a lei municipal autorize a publicação dos atos sociais da comuna. Na falta destes, entende-se como válida a publicação feita em local acessível ao público, na Prefeitura.




























CONSIDERAÇÕES FINAIS

Podemos concluir do presente trabalho que o processo decisório local, na interação dos poderes executivo e legislativo, pôde, em virtude de diversas transformações ocorridas no pós-constituição de 1988, tornar-se o instrumento através do qual alguns municípios ganharam capacidade de alcançar uma maior autonomia político-financeira por seus próprios meios. E, ainda, como neste momento pôde-se verificar a ocorrência de novos padrões de interação entre os diversos agentes políticos, tanto os da sociedade política - o executivo, o legislativo e os partidos -, como os da sociedade civil - os diversos interesses de atores sócio-econômicos, em especial o empresariado.
O mandato legislativo e executivo vai exigir dos prefeitos e vereadores mais do que o entusiasmo natural de quem assume funções relevantes na administração pública. Vai exigir que eles estejam atentos e preparados para enfrentar a nova realidade dos municípios - uma realidade marcada pelo excesso de endividamento, pela escassez de alternativas para geração de receitas e pelo rigor da Lei de Responsabilidade Fiscal, instituída para frear os desequilíbrios de contas e garantir aplicação mais rigorosa dos recursos públicos.
Os desafios que os prefeitos e vereadores terão pela frente - para viabilizarem os projetos e programas que sustentarão o desenvolvimento de seus municípios nos próximos quatro anos - demandam não apenas o equacionamento dos problemas financeiros, mas também uma fina sintonia entre os poderes executivo e legislativo e uma interação efetiva com a sociedade civil, na elaboração das políticas públicas e nas tarefas de planejamento, fiscalização e acompanhamento da execução orçamentária.
O STF decidiu que "...os estados e Municípios não podem se afastar das linhas mestras do Processo legislativo, estabelecidas pela Carta federal..." (Representação n° 1.010 - PR - RTJ 91:402). É respeitável a decisão dos nobres ministros desta Corte, entretanto, é de salientar-se que o processo legislativo federal é estabelecido para um sistema bicameral e os estados e Municípios são possuidores de apenas ima Casa Legislativa. Esta realidade, por si só, faz concluir que os princípios do processo legislativo federal devem ser, no mínimo, adaptados a cada estado e por sua vez aos municípios.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS


BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986.

FERREIRA, Pinto. A autonomia política dos municípios". Revista de direito público. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, janeiro/março, 1967, vol. 7.

NOGUEIRA, Ataliba. Teoria do Município. Revista de Direito Público. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, outubro/dezembro, 1968, vol. 6.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 16ª edição. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1991.

MINAS GERAIS, Assembléia Legislativa do Estado de. Disponível em: http: //www.almg.gov.br/manualcamara/. Acessado em 23 de fevereiro de 2002.

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Fonte: Escritório Online


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