* ÍNDICE:
- Orçamento Público
- Origem Histórico
- Classificação do Orçamento Público
- Lei de Diretrizes Orçamentárias
- Tribunais de Contas
- Conclusão
- Bibliografia Utilizada
Orçamento Público
Com base no liberalismo, em que os Legislativos procuraram controlar os respectivos Executivos, o orçamento age como Lei aprovada pelo Poder Legislativo disciplinando a atividade financeira do Estado, tanto no que se referem às receitas quanto às despesas.
O Direito Financeiro é ramo do direito que regula as finanças da administração pública, prevendo e estabelecendo as Leis Orçamentárias a fim de controlar a atividade financeira da administração pública no que se referem às entradas e saídas de dinheiro nos cofres públicos. Portanto, faz parte deste ramo jurídico o objeto do nosso estudo, qual seja, o orçamento público.
Destarte, o orçamento público nada mais é que uma previsão, para um certo período de tempo, das despesas a serem feitas e das receitas a serem arrecadadas no afã de cobrir as primeiras. No entanto, conforme analisa Bastos (1997:74), “quando as despesas públicas não são cobertas pela totalidade dos tributos, há necessidade de o orçamento contemplar as modalidades pelas quais se vai cobrir o déficit: rendas patrimoniais, empréstimos públicos ou emissão de moeda”.
É de fácil conclusão que o orçamento público tem o intuito de, mediante aprovação do legislativo, calcular os gastos e as entradas de dinheiro nos cofres públicos, em certo período de tempo, a fim de não extrapolar, excessivamente, a previsão orçamentária da administração pública.
Origem Histórica
A idéia de fazer com que a previsão das despesas e das receitas públicas fossem aprovadas antes de sua real efetivação, vem desde a Idade Média, quando alguns monarcas foram mortos ou destituídos do poder, ao estabelecer tributos sem o consentimento dos súditos que deveriam pagá-los.
A Inglaterra que foi o primeiro país a estabelecer em seu direito público a necessidade de um orçamento votado pelo povo, assim o fez, através da Carta Magna de 1215, ao outorgar ao Conselho dos Comuns o direito de votar as despesas e determinar sua aplicação.
Já nos Estados Unidos, o povo americano veio almejar sua independência quando a governo britânico instituiu, imperativamente, novos tributos, culminando, desta forma, na insurreição das treze colônias em oposição ao poderio inglês.
Na França, em pleno absolutismo, os monarcas decidiam autoritariamente onde iriam aplicar as receitas, utilizando-as, também, em benefício próprio. Contra isso e em prol de demais outras prerrogativas almejadas, foi criada da Declaração dos Direitos, em 17.06.1798.
No Brasil, ainda que o orçamento estivesse previsto no Texto Magno de 1824, o mesmo somente veio ser efetivado para o exercício de 1830-1831, mediante Decreto Legislativo de 15.11.1830.
Classificação do Orçamento Público
Ao afirmar que o Direito Financeiro está sujeito ao princípio da legalidade, é o mesmo dizer que o orçamento público é uma lei, cabendo ao Tribunal de Contas da União (TCU) e ao Poder Legislativo, fiscalizar e julgar a atividade financeira da administração pública.
Elaborar ou preparar um orçamento público, nada mais é que, conforme explanamos anteriormente, prever e determinar as receitas e despesas públicas, mediante aprovação expressa do respectivo Poder Legislativo.
É importante destacar que, conforme o art. 165 da CF/88, serão estabelecidos, por meio de leis aprovadas pelos Executivos[1] , os orçamentos da administração pública, quais sejam:
a) o plano purianual;
b) o orçamento anual (§ 5º do art. 165 da CF/88);
O primeiro, consoante próprio nome já diz, é válido por mais de um ano, ou melhor, a lei do plano plurianual tem o seu tempo de vigência equivalente ao do mandato do Presidente da República.
Desta forma, o § 1º do art. 165 da CF/88, regula o mencionado ciclo orçamentário, que assim reza:
“§ 1º. A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.”
O orçamento anual, definido através de lei iniciada pelo Poder Executivo, é meramente descritivo tendo em vista que a política orçamentária é fixada pelo plano plurianual e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Analisando sob essa perspectiva, Dejalma (1995:75), completa:
“A lei orçamentária conterá o orçamento fiscal, referente aos Poderes da União, o orçamento da seguridade social, integrando os órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, e o orçamento das empresas estatais onde só constarão os investimentos das empresas em que a União seja acionista majoritária.”
Todavia, para que tais orçamentos cheguem a ser lei, os projetos deverão ser enviados, exclusivamente, pelo Presidente da República ao Legislativo e apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, onde caberá a uma Comissão Mista de Senadores e Deputados examinar e emitir parece sobre os projetos e sobre as contas apresentadas anualmente pelo presidente. Depois disso, aprovado o projeto de lei nas duas Casas, o mesmo deverá ser remetido para a sanção presidencial. Assim sendo, promulgada e publicada a Lei Orçamentária, estará pronta para sua aplicação.
Tendo em vista que não é lícito à Administração Pública gastar dinheiro com despesas não autorizadas pela lei orçamentária, nem tampouco exceder, através das despesas com o pessoal ativo e inativo, os limites estabelecidos em lei complementar[2] , será de fácil percepção a importância da prestação de contas do Poder Executivo e, para tanto, atuam como fiscalizadores o Congresso Nacional – com função contábil, financeira, patrimonial e operacional[3] - e o Tribunal de Contas da União cuja função é, essencialmente, administrativa.
Destarte, tanto as contas da administração direta quanto indireta, inclusive das fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, deverão ser julgadas pelo Tribunal de Contas da União.
No que se refere ao controle de fiscalização orçamentária, é interessante destacar seus dois tipos: o Sistema de Controle Interno e o Sistema de Controle Externo.
O primeiro desenvolve-se dentro da Administração de cada um dos Poderes, através da força hierárquica, ao passo que as autoridades superiores fiscalizam seus subordinados. Assim, cabe a tais autoridades, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dar ciência ao Tribunal de Contas da União (TCU), sob pena de responsabilidade solidária (§ 1º do art. 74 da CF/88).
No entanto, é permitido inclusive a qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, denunciar (diretamente) irregularidades ou ilegalidades perante o TCU[4] .
Para tanto, o art. 74 regula a finalidade deste tipo de controle orçamentário:
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I- avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II- comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III- exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV- apoiar o controle interno no exercício de sua missão institucional. (...)”
Após a irregularidade ou ilegalidade for levada ao TCU, desencadear-se-á, assim, o controle externo, tendo em vista que não mais estará dentro do âmbito interno de cada um dos Poderes, mas sujeito à atuação fiscalizadora do Tribunal de Contas.
Sob a perspectiva do controle externo, é de se perceber que a legitimidade para fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo, caberá ao Legislativo[5] , bem como julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar, com auxílio do Tribunal de Contas e nos termos do art. 71 da CF/88, os relatórios sobre a execução dos planos de governo.
Destarte, o controle externo será exercido pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas equivalente ao respectivo âmbito da administração pública, isto é, na esfera federal o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas da União, na esfera estadual a Assembléia Legislativa e Tribunal de Contas do Estado, e nos municípios, a Câmara dos Vereadores e o Tribunal de Contas do Município (onde houver). De modo que tal controle consistirá na atuação da função fiscalizadora do povo, através de seus representantes, sobre a administração financeira e orçamentária.
Lei de Diretrizes Orçamentárias
No afã de orientar a elaboração da lei orçamentária, é produzida a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) com a finalidade de direcionar as metas e prioridades da Administração Pública, além de incluir as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. Desta forma, a lei orçamentária, deve estar de acordo com a LDO, para que obtenha aprovação.
De mais a mais, consoante dispõe o § 2º do art. 165, da CF/88, a LDO:
“...compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”
Contudo, a lei orçamentária deverá estar de acordo, não somente, com o conteúdo da Lei de Diretrizes Orçamentárias, mas também com as regras previstas na Lei Complementar nº 101 de 04.05.2000 que é mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.
É de se perceber, no entanto, que além das espécies normativas supramencionadas, a lei orçamentária deverá ser regida por princípios elaborados pelas finanças clássicas e consagrados direta ou indiretamente na Constituição, norteando e disciplinando, assim, a atividade financeira do Estado.
Acrescentem-se, também, os ensinamentos de José Afonso da Silva que, em sua primorosa obra, explana:
“Os princípios orçamentários foram elaborados pelas finanças clássicas, destinados, de um lado e principalmente, a reforçar a utilização do orçamento como instrumento de controle parlamentar e democrático sobre a atividade financeira do Executivo e, de outro modo, a orientar a elaboração, aprovação e execução do orçamento.”[6]
A tais princípios, limitar-nos-emos, apenas, em elucidar de forma concisa. São eles:
a) Princípio da exclusividade – na lei orçamentária anual, haverá exclusivamente a previsão das receitas e a fixação das despesas, não existindo lugar para as matérias estranhas ao orçamento;
b) Princípio da programação – o orçamento é um plano ou uma programação governamental;
c) Princípio do equilíbrio orçamentário – no orçamento, as receitas e as despesas devem ter igual valor, ainda que na atualidade não se exija do administrador público o cumprimento deste princípio;
d) Princípio da anualidade – a periodicidade do orçamento é anual, não prejudicando este princípio a existência da previsão do Plano Plurianual (art. 165, I, da CF/88);
e) Princípio da unidade – a exigência do orçamento único não mais prevalece, referindo-se assim, a unidade, aos princípios orçamentários a serem adotados pela administração direta, indireta, etc.;
f) Princípio da universidade – além de dever constar todos os valores (receitas e despesas), significa que tais valores devem ser previstos sem quaisquer deduções;
g) Princípio da legalidade – o orçamento é uma lei, portanto, correta a denominação “lei orçamentária” (sujeitando-se, assim, ao princípio da legalidade);
h) Princípio da transparência – quer dizer que a peça seja transparente, analítica e inteligível por quem queira examinar a lei;
i) Princípio da publicidade – por ser público, além dos princípios da administração previstos no art. 37 da CF/88, o orçamento deve ser publicado em órgão especial para que todos possam tomar conhecimento;
j) Princípio da previsão da não-vinculação da receita – previsto expressamente no art. 167, IV, da CF/88, isto é, existe para evitar que toda receita fique vinculada a determinada despesa ou despesas.
Por conseguinte, as leis orçamentárias deverão zelar pelo cumprimento de tais princípios e espécies normativas a fim de que tenham, concretamente, sua efetividade a aplicabilidade cumpridas conforme os ditames constitucionais.
Tribunais de Contas
Trata-se de um órgão auxiliar do Poder Legislativo (e não do Poder Judiciário como muitos imaginam), de natureza administrativa, cuja finalidade é fiscalizar a atividade financeira da administração pública, ou melhor, semelhante esclarece Dejalma de Campos[7] , “são órgãos instituídos especialmente para o controle dos orçamentos públicos”.
Com sede no Distrito Federal, o Tribunal de Contas da União (TCU) é composto por nove ministros, tendo suas garantias, prerrogativas, vencimentos, impedimentos e vantagens equiparadas às dos ministros do Supremo Tribunal Federal.
Em face do que reza o art. 73, § 1º da CF/88, terá legitimidade para concorrer ao cargo de ministro do TCU – que 1/3 será escolhido pelo Presidente da República e 2/3 pelo Congresso Nacional – aquele brasileiro que tiver acima de 35 anos e idade inferior a 65, além de idoneidade moral e reputação ilibada, notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública e, também, mais de 10 anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos anteriormente mencionados.
É atribuída à Corte de Contas da União a competência de fiscalizar a atividade contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da federação, aplicando, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, multa proporcional ao dano causado ao erário.
É também de competência do TCU, ainda que imprópria, no exercício de suas atribuições, apreciar a inconstitucionalidade das leis e dos atos públicos, conforme exprime a súmula 347 do STF.
De grande importância é ressaltar que a vigente Carta Magna proíbe a criação de Tribunais e de Conselhos de Contas na esfera municipal. Entretanto, naqueles em que, antes da Constituição Federal de 1988 já houvesse, como São Paulo e Rio de Janeiro, permitida seria a sua manutenção.
Reiterando a afirmação supra, Alexandre de Moraes, ensina:
“...o legislador constituinte reconheceu a existência dos Tribunais ou Conselhos de Contas Municipais já existentes na data da promulgação da Constituição Federal, não permitindo às respectivas Constituições Estaduais aboli-los, porém, ao mesmo tempo, expressamente vedou a criação de novos Tribunas ou Conselhos de Contas.”
Portanto, encontramos da CF/88 que, na ausência do Tribunal de Contas do Município, o controle externo será exercido pelas Câmaras Municipais com apoio do Tribunal de Contas do Estado ou dos Conselhos.
Interessante destacar que a esfera de fiscalização do Tribunal de Contas abrange: pessoas jurídicas e físicas, públicas e privadas, desde que os proventos recebidos por elas tenham origem estatal, pública[8] .
Ainda que no âmbito do ordenamento jurídico brasileiro, caiba ao Tribunal de Contas a apreciação das contas prestadas pelo chefe do Poder Executivo, apenas o respectivo Poder Legislativo terá competência para julgá-las, cabendo ao primeiro, apenas opinar acerca das mesmas.
Conclusão
É de notável mérito o conteúdo explanado neste estudo, haja vista a utilidade de, nos dias atuais, a sociedade ter consciência das atividades da administração pública, a fim de fiscalizar e exigir a boa conduta daqueles que manuseiam o erário.
De sorte que, em face dos conhecimentos pertinentes a atividade financeira do Estado, o cidadão terá embasamento para questionar a má conduta dos “administradores públicos”, obstruindo, desta maneira, a ocorrência de atos semelhantes aos das nações como Estados Unidos e França – em tempos anteriores –, já elucidados no capítulo anterior.
Portanto, caberá a nós, cidadãos brasileiros, denunciar, nos termos § 2º do art. 74 da CF/88, alguma irregularidade ou ilegalidade perante o Tribunal de Contas da União, ensejando, desta forma, a fiel aplicabilidade das receitas públicas, que, na prática, parte delas, é destinada a benefício privado de alguns.
Bibliografia Utilizada
I. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário. 5. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 1997.
II. CAMPOS, Dejalma de. Direito Financeiro e Orçamentário. São Paulo: Atlas, 1995.
III. ICHIHARA, Yoshiaki. Direito Tributário. 11. ed. atual. São Paulo: Atlas, 2002.
IV. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
V. SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 21. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2002.
Notas do texto:
[1] Ocorre desta forma em face do Executivo conhecer melhor as necessidades públicas, cabendo-lhe, assim, a competência de elaborar a lei ordinária.
[2] C.f. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário. 5. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 1997. p. 78. Para tanto, somente poderão ser feitas se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atendê-las, e
se também houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias. Desta última exigência ficam excluídas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
[3] Vide caput do art. 70 da CF/88.
[4] C.f. § 2º do art. 74 da CF/88.
[5] C.f. Art. 49, X, CF/88.
[6] C.f. SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 21. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 714.
[7] C.f. CAMPOS, Dejalma de. Direito Financeiro e orçamentário. São Paulo: Atlas, 1995. p. 79.
[8] C.f. Art. 71, II, da CF/88.
Fonte: Escritório Online
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