I – O PODER DE TRIBUTAR[1]
O Poder de Tributar do Estado é o poder que garante sua existência, pois viabiliza sua estrutura organizacional interna e sua independência externa, assegurando-lhe as receitas necessárias para honrar seus compromissos pela arrecadação dos tributos. Portanto, não se trata simplesmente de impor à população este ou aquele modelo de sistema tributário. É preciso que este esteja em conformidade com o cenário econômico atual e seja aprovado pela sociedade.
A globalização dos mercados e o surgimento de blocos econômicos[2] têm impulsionado as transformações tributárias nas últimas décadas. As necessidades oriundas desses processos têm ditado as novas tendências tributárias levando os países a adaptarem seus sistemas de tributação à nova realidade que tem como principais bases tributáveis o consumo e a renda[3].
Nesse contexto, a tributação da renda é a que mais modificações vem sofrendo. Atualmente, o Imposto sobre a Renda das Pessoas Físicas - IRPF - caracteriza-se por estruturas de alíquotas progressivas, níveis mínimos relativamente altos e deduções especiais. Esse modelo tem como vantagem a sugestão de que os ricos são mais tributados que os pobres em razão da progressividade das alíquotas, bem como oferece maior transparência à sociedade quanto ao padrão nominal das taxas praticadas. A desvantagem é que estreita a base a ser explorada, obrigando a aplicação de uma alíquota de imposto marginal alta o que estimula a fuga para o não pagamento do tributo.
A tendência é a expansão da base tributável passando a incluir todas as formas de renda e a menor graduação das alíquotas[4]. Assim, a tendência tem sido no sentido de aproximar a alíquota marginal do IRPF da alíquota do Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas - IRPJ. A vantagem é que eliminam-se desigualdades horizontais no sistema com a tributação de toda renda à mesma alíquota além de não outorgar preferências especiais e reduzir custos de cumprimento da obrigação e da administração tributárias. A desvantagem é que não se coaduna com a regra da justiça fiscal sendo considerado regressivo. E, ainda, a inclusão de todo e qualquer rendimento na base tributável da renda pode significar desestímulo à poupança e incentivo à fuga de capitais[5].
A tributação da renda no tocante à pessoa jurídica tem apresentado uma estrutura complexa de apuração do tributo culminando com uma base tributável que mais resulta de efeitos econômicos distorcidos do que propriamente de resultados econômicos efetivos guardando pouca (ou nenhuma) similaridade com a renda enquanto acréscimo patrimonial. A tendência é de redução da alíquota do imposto ou, como em alguns países, a exigência de contribuição mínima sobre ativos brutos, patrimônio líqüido, ativos líqüidos ou receita bruta.
Os impostos que têm despertado maior atenção como fonte de receitas são aqueles sobre o consumo local de bens e serviços como é exemplo o Imposto sobre o Valor Agregado – IVA –[6] associados a impostos seletivos[7]. A experiência tem demonstrado que são relativamente fáceis de administrar, pois o IVA é, em grande medida, autocontrolado. A base do IVA é geralmente complementada com alguns impostos seletivos normalmente sobre combustíveis, fumo, bebidas, automóveis e jogos de azar.
Um IVA de alíquota uniforme é administrativamente mais simples do que um IVA com uma estrutura de alíquotas múltiplas[8]. Porém, países que utilizam o IVA para a redistribuição de renda e para o desenvolvimento regional adotam alíquotas múltiplas, que implicam custos mais altos e possíveis perdas de ingressos devido às dificuldades de controle.
Nesse caso, a solução intermediária seria a classificação dos bens e serviços em três categorias: (i) bens básicos – alíquota zero ou muito baixa; (ii) bens normais – alíquota geral intermediária; e (iii) bens de luxo – alíquota alta[9]. Entretanto, tal solução somente se sustenta se temporária e com um mínimo de harmonização tributária, principalmente, nos países que adotam o sistema federativo, como o Brasil.
A interdependência e a integralização dos mercados no mundo atual têm modificado substancialmente a forma de atuação do Poder de Tributar dos países. Muito mais que gerar receitas, esse Poder tem sido responsabilizado pela distribuição da riqueza e desenvolvimento dos povos desses países aliado a um conjunto de políticas interna (regional) e externa. Embora permaneça o estigma de Poder impositivo, coercitivo e arrecadador de receitas do Estado, tem hoje reconhecido e assumido o seu caráter social há muito esquecido. Não pode mais ser visto fora desse contexto, isoladamente, porque do seu desempenho dependem o desenvolvimento do Estado e o bem-estar do seu povo.
No caso do Brasil, um modelo de sistema tributário nacional eficaz somente ocorrerá com a definição do modelo de Estado que se quer implantar, o que passa, sem dúvida, por uma reforma ampla do Estado – a reforma administrativa – já iniciada, mas que tem muito a realizar até sua conclusão. Concomitantemente, deve ser definida sua estrutura de Governo e dos Poderes do Estado, e as responsabilidades dos seus ocupantes através de uma ampla reforma política. E, por fim, a reforma tributária para garantir toda essa estruturação.
Entretanto, invertendo a pauta, nada impede que o Governo busque, imediatamente, solução para a sobrecarga tributária[10] reinante que penaliza os cidadãos, as empresas e os meios de produção onerando, conseqüentemente, nossos produtos que perdem competitividade no mercado internacional.
É unânime a grita por uma reforma tributária efetiva traduzida num sistema tributário nacional capaz de corrigir distorções provocadas por tributos como a CPMF, COFINS, PIS, e outras contribuições de cunho eminentemente arrecadatório, que retiram a competitividade dos produtos brasileiros nos mercados internacionais; evitar a “guerra fiscal” entre os estados-membros; incentivar a poupança interna; facilitar a atração de capitais externos; e a integração no mercado mundial[11].
É absolutamente ilógico que o Brasil como Estado federal, único detentor da soberania, e fruto da união indissolúvel de estados-membros, detentores apenas de autonomia, deixe sucumbir interesses nacionais frente aos das unidades ou que fomente uma disputa insana por receitas tributárias entre elas. Isso contraria o princípio federativo, cláusula pétrea da Carta Maior e, conseqüentemente, o objetivo da federação, o pacto federativo e a mais singela noção de sistema tributário.
O sistema tributário atual tem suas origens na reforma da década de 60. Contudo, o federalismo foi reforçado pela transferência de competências e receita da União para os outros dois níveis de Governo.
A União, Estados federados, Distrito Federal e Municípios ficaram com competências tributárias exclusivas. À União coube, ainda, a competência residual e para instituir contribuições sociais. Apesar de cada nível de Governo possuir competência tributária própria, conforme acima referido, a Constituição Federal de 1988 determinou nos artigos 157 a 162 a forma através da qual as receitas tributárias devem ser repartidas entre os entes da Federação[12].
Posteriormente, com o advento da Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 01.03.94, foi instituído o Fundo Social de Emergência – FSE – a vigorar nos exercícios de 1994 e 1995 com o objetivo de saneamento financeiro da Fazenda Pública Federal e de estabilização econômica.
Os recursos do FSE também são utilizados para o financiamento do custeio das ações dos sistemas de saúde e educação, benefícios previdenciários e auxílios assistenciais de prestação continuada, inclusive, liquidação de passivo previdenciário e outros programas de relevante interesse econômico e social.
Da década de 80 para cá, a carga tributária brasileira em relação ao Produto Interno Bruto – PIB – apresenta relativa estabilidade em torno do patamar de 22% até o início do anos 90. Registra apenas dois acréscimos significativos: o primeiro, em 1990, com o aumento da arrecadação pelas medidas implementadas pelo Plano Collor chegando a 29,46%; e o segundo em 1992 atingindo 25,13%. A partir de 1994, a carga tributária efetiva brasileira atingiu 28,93% do PIB e recentes dados mostram que atingiu 36%, antes tido apenas como capacidade tributária[13][14].
Numa rápida comparação com os países desenvolvidos, registra-se que o consumo participou com cerca de 31% das principais receitas, na última década. No Brasil, o consumo ficou no patamar de 41% nos últimos anos. A renda pessoal destaca-se naqueles países como segunda principal fonte de receita, evoluindo recentemente da posição de 26% para 31%. No Brasil, o IRPF ocupa a terceira posição relativa, participando com 10% do total (correspondente a 4,01% do PIB), o que significa apenas 39% do valor tributado nos países da OCDE.
As Contribuições Sociais ocupam a terceira posição relativa na OCDE, evoluindo de 18%, em 1965, para cerca de 24%, atualmente. No Brasil, as contribuições ocupam o segundo lugar, registrando, em 1993, o ponto máximo de 36%[15]. O quarto lugar é ocupado pela tributação das PJ ao redor de 8% tanto nos países da OCDE como no Brasil[16].
As maiores distorções entre os sistemas tributários aqui comparados residem na tributação sobre a propriedade que, nos países da OCDE, foi reduzida do patamar de 7%, em 1965, para cerca de 5%, atualmente. No Brasil, os melhores índices, só recentemente alcançados, situam-se abaixo de 2%[17][18].
A grande falha do sistema tributário atual reside no fato de que a rígida distribuição de competências entre as unidades políticas, aumentando seu grau de autonomia, não foi acompanhada de uma política fiscal apropriada e, muito menos, de uma política de desenvolvimento nacional. Agravada a situação pela crise do setor público incapaz de honrar seus compromissos, fez surgir entre as Unidades uma busca desenfreada de receitas para resolvê-los a que se denominou “guerra fiscal”.
A falta de um planejamento que visasse compatibilizar maior e melhor arrecadação com desenvolvimento, nacional e regional, fizeram surgir incentivos fiscais, isenções e deduções sem o mínimo critério legal a ponto de, muitas vezes, Estados e Municípios passarem de credores a devedores dos contribuintes. Essa disfunção de políticas, inexistência de integração e cooperação entre as administrações tributárias e a inversão de papéis entre entidades tributantes e contribuintes tem comprometido, e muito, o atual sistema tributário.
II – A PROPOSTA DE SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL
A Proposta de Sistema Tributário Nacional a ser apresentada procura resgatar a noção de sistema[19] sem que se tenha ofendido o princípio federativo consagrado na Constituição Brasileira de 1988 e os demais princípios que regem nosso Estado, Soberania e o próprio Poder de Tributar. Daí a proposta de federalização dos tributos.
A federalização tributária não implica a concentração de competências impositivas nas mãos da União (ou Governo Federal), muito menos, perda de autonomia e receitas por parte das unidades políticas. Ao contrário, significa a concentração dessas competências nas mãos do Congresso Nacional que, como porta voz da vontade nacional, está legitimado a legislar sobre a matéria. A autonomia é assegurada pelo aporte de receita distribuída automaticamente a cada ente político com percentuais definidos na Carta Política.
A distribuição das receitas tributárias será automática a partir do montante gerado em cada Unidade. Também seriam criados os fundos de desenvolvimento nacional e regional – FDN e FDR – a partir de percentuais extraídos desse montante com uma administração mista composta por representantes do Executivo de cada Unidade federada e do Congresso Nacional, podendo ser dividido em grupos e subgrupos de acordo com as regiões indicadas pelas respectivas políticas de desenvolvimento. Os critérios para obtenção de recursos a partir desses fundos serão definidos pelas políticas de desenvolvimento que visam instituí-los. Os benefícios fiscais também seriam disciplinados por elas.
Em suma, a Proposta consagra os princípios fundamentais constitucionais e tributários, garantindo a federação e a autonomia das Unidades políticas através de um federalismo integrado e cooperativo, bem como visa aumentar a arrecadação com o aumento da base tributável e o combate à sonegação, distribuir melhor a carga tributária – justiça tributária, desonerar a produção, distribuir desenvolvimento (princípio social do tributo) e promover a abertura do País para o mercado global. Vamos a ela:
II.1 – Objetivos
Os objetivos da Proposta devem ser desenvolvidos concomitantemente, podendo receber a seguinte classificação:
a) – imediatos: a elaboração de política fiscal e tributária nacional, de um planejamento estratégico para as áreas de maior concentração arrecadatória e de políticas de desenvolvimento nacionais e regional; e
b) – mediatos: o aumento da arrecadação, a desoneração da produção, a modernização da fiscalização e administração tributárias, a integração cooperativa dos entes políticos da federação e a competitividade do mercado brasileiro.
II.2 – Fundamentos
A Proposta tem como fundamentos:
a) – a federalização dos tributos: os tributos de modo geral passam a ter caráter federal, possuindo elementos (fato gerador, base de cálculo, alíquota e sujeitos) uniformes em todo o território. Os critérios para definição das bases de cálculo serão estabelecidos em lei. Compete ao Congresso Nacional legislar sobre a matéria. A tributação ocorrerá na origem facilitando a arrecadação e a fiscalização;
b) – a autonomia financeira das unidades políticas: cada Unidade terá garantida o aporte de receitas tributária na Constituição cuja distribuição será automática e a fiscalização compartilhada;
c) – a ampliação da base tributável: a base tributável será ampliada considerando para os impostos diretos, a progressividade, e para os impostos indiretos a generalidade de operações com bens e serviços; e a redução das alíquotas marginais;
d) – a modernização das administrações tributárias: as administrações tributárias deverão estar informatizadas possibilitando a troca de informações (integração/cooperação) e a identificação de qualquer contribuinte (pessoa física ou jurídica) através de um cadastro nacional com código único;
e) – a territorialidade na distribuição de receitas: o produto tributário gerado em cada Unidade é que será objeto da distribuição automática. O acesso aos fundos de desenvolvimento dependerá dos critérios e etapas estabelecidos nas políticas de desenvolvimento; e
f) – a integração e cooperação: a receita tributária é responsabilidade de todas as Unidades. Todos arrecadam, fiscalizam e se beneficiam. Há competitividade no sentido do desenvolvimento cada vez maior de cada Unidade, nunca na competição irracional (guerra fiscal) onde todos perdem.
II.3 – Tributos
Os tributos são regidos pelos critérios da progressividade, generalidade e não-cumulatividade, compreendendo as seguintes espécies: (a) imposto; (b) taxa; (c) contribuição de melhoria; e (d) contribuição social.
A) – Impostos
Os impostos são divididos em classes que receberiam numeração de 1 a 5 de acordo com suas características, facilitando a identificação e repartição de receitas, conforme a seguir:
Classe n.º 1
A Classe n.º 1 seria constituída pelo imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza (IRPF) ou lucro (IRPJ); a base de cálculo, o valor da renda/proventos ou lucro auferidos definidos a partir de uma mínimo (p. ex.: 3 salários mínimos/mês – SM para o IRPF e 3 mil Ufirs/mês para IRPJ); a alíquota, progressiva para as pessoas físicas/PF (por exemplo: 3%, 6%, 9%, 12%, 15%, 18% e 21%) e jurídicas/PJ (por exemplo: 5%, 10%, 15%); e os contribuintes as PF e PJ, respectivamente.
Observamos que no caso das PJ todo o lucro seria oferecido à tributação, não obstante o mínimo sugerido. As adições e exclusões para a formação da base de cálculo importariam em rubricas objetivas definidas legalmente em razão de cada atividade. Para as PF adotar-se-ia o mesmo princípio, ou seja, só seria permitida alteração na base de cálculo para menor com despesas de educação, previdência oficial e privada, médica e moradia própria objetivamente definidas na lei.
Classe n.º 2
A Classe n.º 2 seria constituída pelo:
a) – imposto sobre operação e movimentação financeira (IOMF) em substituição ao Imposto sobre operação financeira (IsOF) e à contribuição provisória sobre movimentação financeira (CPMF); a base de cálculo, o valor da operação ou movimentação financeira; a alíquota, única (p. ex.: 0,15%); e o contribuinte a PF ou PJ podendo deduzir o montante do IRPF ou IRPJ a ser pago. Na verdade o IOMF teria duas funções: (i) a antecipação de receita tributária e (ii) a utilização como instrumento de combate à sonegação.
b) – a imposto sobre importações (II): a base de cálculo seria o valor do bem importado; a alíquota, progressiva segundo a utilidade do bem com critérios definidos em lei (p. ex.: 5%, 10%, 15%); e o contribuinte, o importador; e
c) – o imposto sobre exportações (IE): a base de cálculo, o valor do bem exportado; a alíquota, única a ser definida; e o contribuinte, o exportador.
Observamos que nesta classe estão os denominados impostos reguladores de mercado sendo que o IE, a princípio, teria alíquota “zero” e o II, alíquotas maiores para automóveis, produtos eletro-eletrônicos e outros de consumo; alíquotas reduzidas para os demais produtos; e “zero” para insumos.
Classe n.º 3
A Classe n.º 3 seria constituída pelo imposto sobre valor agregado ou acrescentado (IVA) em substituição ao imposto sobre produtos industrializados (IPI); ao imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS); ao imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISSQN); à contribuição social sobre o lucro (CSsL); à contribuição social para a seguridade social (COFINS); à contribuição social para o programa de integração social (PIS) e de formação do patrimônio público (PASEP); e à contribuição social do salário educação e outras. A regra é de incidência na origem como frisado anteriormente.
Os elementos deste imposto teriam como: base de cálculo, o valor de todas as operações com bens e serviços resultantes da metodologia de débito e crédito a ser aplicada pelo contribuinte, devido ao caráter não-cumulativo do tributo; alíquota única (p. ex.: 15%); e contribuinte todo consumidor final PF ou PJ tendo como responsável tributário, inclusive por substituição, toda PJ.
Classe n.º 4
A Classe n.º 4 seria constituída pelo imposto sobre bens móveis e imóveis (IBMI) em substituição ao imposto territorial rural (ITR), ao imposto sobre propriedade de veículos automotores (IPVA), ao imposto sobre propriedade territorial urbana (IPTU), ao imposto sobre transmissão de bens imóveis (ITBI) e à causa mortis. Seus elementos são: base de cálculo, o valor de mercado do bem móvel ou imóvel a ser definido segundo critérios objetivos de avaliação estabelecidos legalmente; alíquota, progressiva e fixada segundo a utilidade do bem, se móvel, e a finalidade, se imóvel, comungadas com os critérios antes mencionados; o contribuinte, todo proprietário PF ou PJ.
Classe n.º 5
A Classe n.º 5 constituir-se-ia pelo imposto seletivo sobre consumo de bens e serviços específicos (p. ex.: fumo, bebidas, telecomunicações, energia elétrica, água e saneamento básico e combustível; a base de cálculo, o valor de cada operação; as alíquotas, únicas para cada bem ou serviço a serem definidas; e o contribuinte, todo consumidor PF ou PJ.
As PJ integrantes da cadeia produtiva poderiam deduzir parte do crédito desses impostos do IVA a ser recolhido.
B) – Taxa
A taxa seria cobrada pela contraprestação dos serviços prestados ou colocados à disposição da sociedade por cada Unidade política. A base de cálculo seria o valor da contraprestação; a alíquota ad valorem ou única para cada serviço; e o contribuinte toda PF ou PJ. A arrecadação e fiscalização ficaria a cargo de cada Unidade de acordo com os serviços efetivamente oferecidos.
C) – Contribuição de Melhoria
As Unidades políticas cobrariam a contribuição de melhoria em decorrência da valorização de bens de particulares proporcionada por qualquer obra pública realizada por elas. A base de cálculo seria o valor da valorização que obedeceria aos critérios de avaliação objetivos fixados em lei; a alíquota, única a ser definida; e o contribuinte, toda PF ou PJ.
D) – Contribuição Social
O Sistema de Previdência[20] não estaria dissociado do Sistema Tributário Nacional. Logo, a estrutura do Sistema de Previdência teria:
a) – a paridade como forma de contribuição, ou seja, empregado e empregador contribuem com o mesmo valor; e
b) – a unicidade do Sistema, ou seja, não há diferença para os setores público e privado.
A contribuição para a previdência e seguridade social teria como contribuintes toda PF ou PJ, bem como ambos seriam responsáveis tributários, importando, a incidência sobre os salários, honorários ou pagamentos a terceiros, realizados por elas; a base de cálculo seria determinada a partir de faixas com um valor mínimo (p. ex.: 1 salário mínimo) e um teto máximo para contribuição e aposentadoria (p. ex.: 10 salários mínimos); a alíquota seria progressiva (p. ex.: 5%, 10%, 15% e 20%).
Manter-se-ia o fundo de garantia do tempo de serviço (FGTS) como mecanismo de seguro do trabalhador no caso de perda do emprego e de fonte de recursos para financiamento de moradia definido em legislação própria. Os elementos da relação jurídica-tributária seriam os mesmos da Contribuição Previdenciária. No caso de utilização para o financiamento de moradia a aprovação dependeria das políticas de desenvolvimento.
Criar-se-ia o fundo de reserva da seguridade social/FRSS (Assistência, Previdência e Saúde) a partir da incidência da contribuição social à alíquota de 25% sobre o valor arrecadado nos concursos de prognósticos ou qualquer modalidade de jogos de loteria (ou azar) admitidos pela legislação.
II.4 – Repartição de Receitas Tributárias
As receitas seriam repartidas automaticamente entre as Unidades federadas a partir do montante gerado nos seus respectivos territórios com os percentuais fixados na Constituição. Como já se disse, a tributação seria na origem e a identificação do contribuinte e da Unidade política a que pertence através do seus números junto ao cadastro nacional.
Os impostos, do montante arrecadado, parte seria distribuída automaticamente e parte iria para a constituição dos fundos de desenvolvimento nacional e regional - FDN e FDR - em percentuais como a seguir:
Classe nº 1: 55% à União; 30% ao FDN; e 15% ao FDR.
Classe nº 2: 35% à União; 20% aos Estados federados e Distrito Federal; 15% aos Municípios; 20% ao FDN e 10% ao FDR.
Classe nº 3: 20% à União; 40% aos Estados federados e Distrito Federal; 10% aos Municípios; 20% ao FDN e 10% ao FDR.
Classe nº 4: 20% à União; 30% aos Estados federados e Distrito Federal; 20% aos Municípios; 20% ao FDN e 10% ao FDR.
Classe nº 5: 25% à União; 30% aos Estados federados e Distrito Federal; 15% aos Municípios; 20% ao FDN e 10% ao FDR.
As taxas e as contribuições de melhoria, cada Unidade política ficaria com os respectivos totais arrecadados. No caso da contribuição para a previdência e seguridade social, por óbvio, toda a arrecadação iria para o Instituto Nacional da Previdência e Seguridade Social - INSS.
II.5 – Fiscalização
Como já foi dito e corroborando o fundamento da integração e da cooperação do sistema tributário proposto, a fiscalização seria compartilhada entre as Unidades políticas. Todos arrecadam, fiscalizam e ganham.
II.6 – Imunidade
A imunidade teria previsão constitucional e seria somente a recíproca, ou seja, entre as Unidades federadas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), extensiva às autarquias e às fundações públicas (§ 2º do artigo 150 da Constituição Federal de 1988).
II.7 – Isenção
A isenção compreenderia somente os impostos relativos às classes 1, 3 e 4 podendo ser beneficiados: (i) subjetiva – classes 1 e 4: (a) templos de qualquer culto; (b) partidos políticos; (c) entidades sindicais; e (d) instituições de educação, assistência e previdência social sem fins lucrativos comprovadamente no exercício das suas funções; e (ii) objetiva – classe 3: a cesta básica de alimentos. A matéria seria tratada em Lei Complementar.
II.8 – Período de Transição entre os Sistemas Tributários
O período de transição entre um e outro Sistema dar-se-ia com a utilização dos fundos como contrapesos para que as Unidades políticas não perdessem receitas.
III – Conclusões
Por óbvio, a proposta apresentada não tem a pretensão de encontrar-se pronta e acabada. Ao contrário, está sujeita a críticas, aprofundamentos e revisões, inclusive, dos percentuais estabelecidos a título exemplificativo. Ela apenas sinaliza para a possibilidade de simplificação, desoneração da produção, justiça fiscal, e no atual cenário, integração econômica com novos mercados, principais objetivos de qualquer sistema tributário racional e moderno, sem se descuidar do aperfeiçoamento dos mecanismos de arrecadação e fiscalização.
A proposta busca preservar, ainda, os fundamentos do Poder de Tributar da República Federativa do Brasil considerando que:
a) – o Brasil é um Estado Federal que adotou a forma republicana para se autogovernar e a democracia como seu principal sustentáculo. Daí decorrem os princípios a que se denominam fundamentais – democrático, legal, republicano e federativo – responsáveis pela apresentação e condução do Estado Brasileiro dentro e fora dos seus limites geográficos, e que devem também nortear o seu Poder de Tributar, pois este é inerente ao Estado e à sua própria Soberania;
b) – o Estado Federal Brasileiro é o único titular da Soberania Nacional. A República Federativa do Brasil somente por ele pode ser representada, quer interna, quer externamente. O Estado Federal sobrepõe-se à União. Esta é unidade daquele, muito embora o substitua em questões internacionais de ordem, principalmente econômica, devido à acumulação pelo Presidente da República das funções de Chefe de Estado, de Governo e do Executivo (ou Governo Federal);
c) – a Federação Brasileira possui suas peculiaridades, amoldadas durante a própria evolução política do país da qual as unidades políticas – União, Estados federados, Distrito Federal e Municípios – de forma direta ou indireta, vieram participar. Em razão disso, no tocante ao Poder de Tributar foram várias as experiências, desde a mais rudimentar no início colonial, reinado e império, até as centrífugas, centrípetas e de integração, conforme a participação mas efetiva, ou não, daquelas unidades do exercício desse Poder;
d) – a Constituição de 1988 consagrou a Federação Brasileira ao distribuir, rigidamente, competências várias aos Estados federados e ao Distrito Federal, inclusive, tributárias, tornando-a cláusula pétrea. Porém, na prática, o que se viu foi uma busca desenfreada dessas unidades políticas por receitas tributárias a que se denominou guerra fiscal, causando distorções gravíssimas (evasão ou elisão de receitas) e que vêm comprometendo o sistema tributário nacional. Em razão da falta de política fiscal integrada e aliada a políticas de desenvolvimento nacional e regional, o que se tem visto é a sobretaxação da mesma base para que o Estado (federal e federado) possa honrar seus compromissos; e
e) – a proposta de sistema tributário nacional apresentada visa preservar a Federação Brasileira através da eleição do Congresso Nacional como instituição responsável pela condução legislativa da matéria e integração das Unidades políticas sem tirar delas qualquer autonomia com o aporte automático de receitas, garantido constitucionalmente. Nesse sentido, busca através da federalização tributária erradicar a competição infrutífera entre as Unidades em que todos perdem, elas e o povo brasileiro, bem como estabelecer uma política e planejamento fiscais que comungados a políticas de desenvolvimento nacional e regional distribuam e cobrem desenvolvimento das unidades e, não apenas, continuar na distribuição de receitas nem sempre aplicadas devidamente.
Finalmente, o avanço tecnológico dos últimos anos fez com que o processo de interdependência dos mercados mundiais acelerasse, e muito. O fenômeno da globalização, na verdade, sempre existiu, apenas tornou-se mais evidente, necessário e veloz em razão do referido avanço.
Não há mais espaço, no cenário mundial atual, para Estados que tenham suas economias voltadas para si mesmos. A necessidade do estreitamento de relações comerciais e financeiras entre os Estados visando à alocação de mão-de-obra, à captação de recursos e à arrecadação de receitas, transformou-se na principal bandeira e desafio dos países. Não há mais fronteiras físicas entre as Nações do mundo, esta é a verdade. Servem, apenas, como indicação geográfica.
Esse cenário tem contribuído para o desenvolvimento de processos de integração econômica e o surgimento de blocos econômicos regionais em construção como são exemplos ALADI, ALCA, NAFTA e o MERCOSUL. Como o próprio nome diz, o processo de integração tende a evoluir, podendo chegar a uma integração monetária e política. Exemplo é o da União Européia que já ultrapassou a fase de união monetária. Por isso, entende-se que, nos processos de integração, a soberania tende a ser substituída à medida que se avança o processo, impulsionado pela própria vontade popular que é a origem do poder soberano. Portanto, não há perda da soberania, e sim, sua substituição, fato bem diferente.
Nenhum Estado sobrevive sem recursos. E cada vez mais esses recursos são escassos em razão das necessidades da população que aumentam cada vez mais. Alia-se a isso, a má administração desses recursos fruto da falta de planejamento e controle dos governos.
Portanto, o Poder de Tributar, responsável pela perenidade desses recursos, através da arrecadação das receitas tributárias, acaba por ser um dos principais atores deste espetáculo. Não se trata simplesmente de impor à população este ou aquele modelo de sistema tributário. Ele precisa ser aprovado pela sociedade e, no caso de um Estado Federal como é o Brasil, pelas demais unidades políticas. Em razão do seu relacionamento com todos os elementos do Estado e sua própria Soberania, deve respeitar as peculiaridades que daí resultam, Coloca-se, enfim, no mesmo patamar de importância daqueles.
Como dito anteriormente, no caso do Brasil, para um modelo de sistema tributário nacional eficaz é imprescindível a definição, na prática, do modelo de Estado que se quer implantar. Nessa reforma do Estado Brasileiro a discussão de um novo pacto federativo é necessária, pois garantirá o comprometimento e determinará a responsabilidade de cada unidade política em prol do desenvolvimento do País e da manutenção da união indissolúvel que a federação representa.
O atual Governo, ainda com forte amparo das urnas, tem excelente oportunidade de convocar e conduzir ampla discussão com os representantes de todos os setores da nossa economia e sociedade que leve a uma reforma tributária efetiva, orientando-se, certamente, por algumas das sugestões anteriormente elencadas sem a pretensão de tê-las esgotado. Não deve desperdiçá-la, repetindo erros de outros governos que se limitaram a “reformas-tampão” apenas para atender o fluxo de caixa.
A mundialização[21] dos mercados ditam novas regras e tendências tributárias, levando a criação de blocos econômicos. Nessa parceria, a harmonização tributária tendo-se em conta essas novas tendências é imprescindível para a sobrevivência desses blocos e dos próprios países que os compõem. Os sistemas tributários devem estar preparados para integrarem-se. Nesse contexto, tentar seguir passos diferentes é ficar na contramão e só.
Notas do texto:
[1] A nova coqueluche em matéria de Direito Tributário, principalmente na Europa, é a defesa do conceito do cidadão-contribuinte, ou seja, o indivíduo, enquanto cidadão, contribui através dos tributos para a organização e desenvolvimento da sociedade, e o Estado-Moderno ou Estado de Direito, erigido sob os alicerces da Democracia e dos Direitos Humanos (affair state), tem o direito de exigir tais exações para que possa cumprir suas funções precípuas (educação, saúde, segurança, transporte, habitação, etc.), contrapondo-se ao denominado poder de tributar do Estado de outrora, haja vista o conteúdo absolutista que a expressão abarca lembrando modelo (de Estado) ainda existente, mas que se deseja o fim.
[2] Os principais blocos econômicos são: União Européia/EU; North American Free Trade Agreement/NAFTA; Associação Latino Americana de Integração/ALADI; Área de Livre Comércio das Américas/ALCA; Mercado Comum do Sul/MERCOSUL; Associação de Nações do Sudeste Asiático/ASEAN; e Southern African Development Community/SADC.
[3] As bases tributáveis clássicas são: a propriedade, a renda e o consumo.
[4] “Não por acaso, as mudanças iniciaram-se e avançaram mais rapidamente naquilo que interfere com o movimento internacional de capitais. Como o dinheiro é a mercadoria que circula com maior facilidade e rapidez, práticas tributárias muito diferenciadas em economias maduras penalizam os países que fugirem ao padrão aceitável internacionalmente, promovendo uma rápida necessidade de ajustamento (o rebaixamento das alíquotas do Imposto de Renda de pessoas e de empresas, promovido pelos Estados Unidos em 1986, forçou uma rodada semelhante nos países europeus).” FERNANDO RESENDE, “Evolução da Estrutura Tributária: Experiências Recentes e Tendências Futuras, pág. 25.
[5] “Países em desenvolvimento, cujas margens de rentabilidade do capital investido forem mais favoráveis do que o padrão vigente, teriam um espaço extra para manter uma diferença de tratamento, mas à medida que se integrarem mais ao circuito internacional, esse espaço torna-se-á mais estreito.” idem.
[6] O IVA é semelhante ao nosso ICMS. Também denominado VAT – Value Added Tax.
[7] Os impostos seletivos também são conhecidos como excise tax.
[8] A adoção de um só imposto sobre o valor agregado em regimes federativos é uma questão que vem merecendo destaque. Alguns admitem que a questão é de difícil solução, o que explicaria o fato de que importantes países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico/OCDE que ainda não adotam o Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) como peça central de seus sistemas tributários - como os Estados Unidos e a Austrália - não o fizeram por dificuldades inerentes ao sistema federativo. O caso da Alemanha, no entanto, é ilustrativo de uma bem-sucedida experiência de adoção do IVA em uma federação.
[9] As alíquotas de IVA diferem entre os vários Estados-Membros da União Européia. No entanto, apresentam uma estrutura comum: uma alíquota normal, obrigatória, e uma ou duas alíquotas reduzidas, facultativas. Com efeito, os Estados-Membros iniciaram um processo de harmonização das alíquotas que estabelece dois limiares: um mínimo de 5% para a taxa reduzida e um mínimo de 15% para a taxa normal. Certos produtos ou serviços que beneficiavam até agora de uma taxa reduzida inferior a 5% poderão mantê-la ainda durante alguns anos.
[10] Mais de 30% (trinta por cento) do PIB.
[11] Com a edição das Leis n.ºs 9.718/1998, 10.637/2002, 10.684/2003, e a Medida Provisória n.º 135/2003, significativas alterações foram trazidas para a apuração das contribuições ao Programa de Integração Social/PIS e ao Financiamento da Seguridade Social/COFINS que incidem sobre o faturamento das empresas, o que se ousou denominar de “mini-reforma tributária”. Entretanto, tais alterações com o escopo de desonerar a cadeia produtiva estabelecendo a não cumulatividade como viga-mestra, neutralizou tal efeito ao majorar as alíquotas das contribuições para 1,65% - PIS (antes 0,65%) e 7,60% - COFINS (antes 3%) prejudicando, principalmente, as empresas prestadoras de serviço.
[12] Vide também artigos 60 a 73 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.
[13] Fonte: SRF/COGET – Relatório de Avaliação Quantitativa da Carga Tributária – ano 1993.
[14] As federações tem apresentado o seguinte potencial tributário em relação ao PIB:
a) - na OCDE: Austrália, carga efetiva de 34,53% e capacidade tributária de 49,91%; no Canadá, 38,53% e 51,10%; nos EUA, 29,74% e 56,10%; na Inglaterra, 37,00% e 51,77%, respectivamente.
b) - na AL: Argentina, a carga efetiva é de 15,3%; e no México, 18,3%. Fonte: Fundo Monetário Internacional – FMI – e estimativas do IPEA – ano 1995.
[15] Este grupo corresponde as contribuições à seguridade social, as contribuições ao salário educação, o FGTS, o PIS/PASEP e a COFINS.
[16] Este grupo compreende o IRPJ, a CSsL e as retenções na fonte sobre remessas ao exterior.
[17] Este grupo compreende o IPTU, IPVA, ITR, ITCD e ITBI. O imposto sobre grandes fortunas ainda não foi regulamentado.
[18] Fonte: idem.
[19] No campo da ciência jurídica, define-se sistema jurídico ou sistema de direito como um conjunto de normas com princípios e objetivos comuns. A jurisprudência que também integra esta ciência é a responsável pela dinâmica e afirmação desses princípios e objetivos. E é no campo da ciência jurídica que se situa o sistema tributário, gênero, pois, existente em todos os tipos de Estado, já que o sistema tributário nacional é espécie por se referir a um determinado Estado. É inconcebível a concepção de sistema tributário nacional num contexto de desarmonia legislativa, privilégios fiscais sem critérios definidos e competição entre os entes políticos de um determinado Estado. BAILLY, Dictionnaire Grec-Français, apud José Cretella Júnior, Curso de Direito Tributário Constitucional, pág. 10.
[20] Não podemos deixar de registrar que houve avanços na previdência social a partir da Emenda Constitucional n.º 20/1998. Entretanto, o sistema continua perverso para as empresas, pois onera demasiadamente seu custo contribuindo para o aumento da informalidade empresarial/trabalhista.
[21] Designação dada pelos franceses à globalização.
Fonte: Escritório Online
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