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Escritório Online :: Artigos » Direito Constitucional


Ação popular - Uma visão geral

17/08/2005
 
Uélton Santos



INTRODUÇÃO


"Art. 1º. Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União representa os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de 50% (cinqüenta por cento) do patrimônio ou da receita ânua de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos".

A ação popular constitui um instrumento de exercício da cidadania, que serve para fiscalizar a atuação dos dirigentes, servidores, agentes e/ou representantes públicos.

Historicamente, a Ação Popular tem suas origens no antigo Direito Romano, onde a noção de estado não era bem definida. Como também, a relação entre o cidadão e a coisa publica era calcada no sentimento de que esta última ‘pertencia’, de algum modo, a cada um dos cidadãos romanos. No Brasil, a Ação Popular foi definida expressamente pela primeira vez na Constituição de 1934. Embora houvesse reminiscências dela nos períodos imperiais e do início da República.

A Ação Popular é regulamentada pela lei n.º 4.717, de 29 de junho de 1965, que foi recepcionada pela nova ordem constitucional, conforme prevista no artigo 5º inciso LXXIII, da Constituição Federal de 1988. O nome ação popular deriva do fato de atribuir-se ao povo, ou a parcela dele, legitimidade para pleitear, por qualquer de seus membros, a tutela jurisdicional de interesse que não lhe pertence, mas à coletividade. O autor popular faz valer um interesse que só lhe cabe, de modo universal, como membro de uma comunidade, agindo em prol da população. Mas, a ação popular não é mera atribuição de ius actionis a qualquer do povo, ou a qualquer cidadão como no caso da nossa. Essa é apenas uma de suas notas conceituais. O que lhe dá conotação essencial à natureza impessoal do interesse defendido por meio dela, é o exclusivo interesse da coletividade. Também, ela há de visar à defesa de direito ou interesse público. O qualificativo popular prende-se a defesa da coisa pública, coisa do povo.

Art. 1º, § 1º. Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.


DOS PRESSUPOSTOS


Os pressupostos específicos da Ação Popular são a cidadania, ilegalidade ou imoralidade pública praticada pelos agentes das pessoas de direito público, lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Ilegalidade e lesividade representam na necessidade de se provar o vício do ato e a lesão causada ao patrimônio público. A Lei distingue os atos viciados em nulos e anuláveis. Nulos são os defeituosos quanto à competência, forma, ilegalidade, motivos e finalidade. Anuláveis são os demais atos lesivos ao patrimônio das pessoas públicas referidas. Lesão ao patrimônio público, por último é exemplificada já na letra da Lei Nº 4.717/65, regulamentadora da actio popularis, ou ainda à moralidade administrativa, ao meio ambiente, ao patrimônio histórico e cultural. A ação popular é ação especial constitucional, de rito ordinário regulada pelo CPC e pela Lei nº 4.717/65.

São condições da ação as normais do processo, a qualidade de cidadão do sujeito ativo, a ilegalidade ou imoralidade praticada pelo poder público ou entidade de que participe e a lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Ao despachar a inicial o Juiz ordenará a citação dos réus, a intimação do Ministério Público na pessoa de seu representante e requisitará documentos e informações a serem prestadas pelos réus que sejam importantes para a elucidação dos fatos. Para tal providência tem-se o prazo de quinze a trinta dias e o apoio do MP para o pronto atendimento da mesma, tudo isto sob pena de se não apresentados os documentos e as informações ou se não justificada legalmente a impossibilidade para tal, sujeitar-se o requisitado em pena de desobediência.

Art. 8º. Ficará sujeito à pena de desobediência, salvo motivo justo devidamente comprovado à autoridade, o administrador ou o dirigente, que deixar de fornecer, no prazo fixado no art. 1º, § 5º, ou naquele que tiver sido estipulado pelo juiz (art. 7º, I, b), informações e certidão ou fotocópia de documentos necessários à instrução da causa.

Segundo Hely Lopes Meireles, “isso ocorre porque tal ação se funda essencialmente no direito do cidadão, que, tendo o poder de escolher os governantes, deve ter também a faculdade de fiscalizar seus atos de administração”.

Assim, a Ação Popular pode ser proposta por qualquer cidadão, visando a, segundo a Constituição, “anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural” (artigo 5º, inciso LXXIII ). Pois, a Ação Popular trata da defesa de interesses difusos, a partir da fiscalização do Poder Público pelos próprios cidadãos.

Art. 6º. A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.


DO PROCESSAMENTO


Apesar do processo da ação seguir o rito ordinário, tal como exigido por lei complementar, apresenta as modificações aqui enumeradas: Todos os responsáveis serão citados e o Ministério Público intimado através do despacho inicial do juiz; Entre 15 e 30 dias deverão ser apresentados os documentos necessários; Será ordenada a citação pessoal dos que praticaram o ato, e por edital e nominal os beneficiários - a estes, se revéis, lhe serão nomeados curador especial. Depois de definida a lide a defesa não mais poderá ser alterada, ainda que haja substituição do diretor da entidade ou do governante, procedimento totalmente justificável por ser a Administração Pública una e perene. Durante o processo não será admitida a reconvenção, pelo fato do autor não estar pleiteando direito próprio contra o réu, sendo o prazo de contestação de 20 dias prorrogáveis por igual período. Tanto o réu quanto o autor terão vistas ao processo por 10 dias, sendo os autos conclusos nas 48 horas seguintes. Havendo prova a ser produzida na audiência, o processo seguirá o curso ordinário. Estando admitida no Art. 5º, par. 4º, da Lei 4.717/65, a liminar na ação popular deixa de ser um instrumento de proteção ao Patrimônio Público transformando-se em puro arbítrio do juiz, posto que não há previsão dos requisitos mínimos, prazo de vigência nem mesmo os recursos cabíveis.

Art. 5º, § 4º. Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado.

Porém, no Art. 1º, par. 3º da Lei 8.437/92, aplicável no processo de Ação Popular, temos:

“Não será cabível liminar que esgote, no todo ou em parte, o objeto da ação”.

Ainda na mesma lei, o Art. 2º referenda que somente será concedida liminar em ação popular, após audiência do representante judicial da pessoa jurídica de Direito Público, que terá o prazo de 72 horas para se manifestar. Havendo interesse público ou flagrante ilegitimidade, para evitar grave lesão ao poder público, o Presidente do Tribunal, ao qual couber conhecimento do respectivo recurso, tem competência para suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar.

A princípio a Ação Popular só deveria ser impetrada contra atos administrativos, porém a lei não distingue entre os atos que podem ser objeto da ação popular. Assim, em tese não deve caber ação popular contra atos legislativos e judiciários. Todavia, os tribunais têm ignorado a doutrina e admitido ações populares contra leis, entendendo que os representantes do povo às vezes praticam atos escandalosamente lesivos ao patrimônio público.


CONSIDERAÇÕES FINAIS


O Estado de Direito pressupõe que as normas produzidas pelo mesmo sejam cumpridas e observadas tanto pelos cidadãos quanto pelos governantes e administradores, diretos e indiretos. A preocupação em relação ao bem coletivo, aos valores mais importantes da sociedade deve está em primeiro lugar. Conforme já demonstrado a ação popular é um remédio constitucional que surgiu da necessidade de se melhorar a defesa do interesse público e da moral administrativa, projetando, tanto como direito como obrigação que todo cidadão seja um fiscal do bem comum. Agindo como sujeito ativo desse direito, desde que esteja no gozo de seus direito políticos, e como substituto processual - apesar de agir em nome próprio está defendendo o interesse alheio - poderá propor ação contra a entidade lesada, contra os que, em seu nome, praticaram o ato impugnado, e contra os beneficiários.

Contudo, devemos ter consciência que Democracia nem sempre é sinônimo de governo do povo, nem mesmo de total liberdade ao cidadão para participar das decisões governamentais, ao menos no Brasil. Deve-se ter em mente que o próprio parágrafo único do artigo 1º da Constituição Federal de 1988, prescreve:

“Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”

Sendo o Brasil um país de uma Democracia semi-direta, ou participativa, os instrumentos de participação direta do povo assegurados constitucionalmente, tais como: a iniciativa popular, o referendo popular, o plebiscito e a Ação Popular , objeto deste breve estudo, se revestem de grande importância. Entendo que, nem mesmo a limitação de ser eleitor, deveria existir no instituto da Ação Popular.

Art. 1º, § 3º. A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.

Cidadão é o nacional no gozo de seus direitos políticos e civis, ou seja, aquele que é eleitor. Torna-se desnecessário dizer que o cidadão é obrigatoriamente uma pessoa física. Portanto, pessoas jurídicas, como empresas, não podem impetrar ação popular.

No Estado moderno, a influência exercida pelos meios de comunicação tem grande relevância por atingir uma grande massa da população, devendo exercer através de seus interlocutores um papel cívico, denunciando a imoralidade e a improbidade administrativa. Aliado a este deverá estar o desenvolvimento cultural da população, para que tenha plenas condições para exercer seus direitos. Quando isto ocorrer maior será a força da Ação Popular que terá o apoio de um grande número de cidadão, e o mais importante, de cidadãos conscientes e determinados naquilo que estão propondo.

Finalizando, não podemos esperar por um milagre político-jurídico de braços cruzados. Temos em mãos uma poderosa arma e, acima de tudo, o dever de exercermos a nossa cidadania. Cumpre, ao cabo, concluir que o processo de construção da cidadania é antigo e não tem fim. Não se completa nunca. Ela se amplia na medida em que se afirma como prática social, para além dos textos legais.



REFERÊNCIAS


BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria geral da cidadania: a plenitude da cidadania e as garantias constitucionais e processuais. São Paulo:Saraiva, 1995.

MARACCI, Moacir Telles et al. Cidadania: questão histórico-conceitual. Revista Justiça e Cidadania (CIDADANIA — Associação de Defesa dos Direitos do Cidadão), n. 2, p. 33-41, 1995.

MANCUSO, Rodolfo Camargo. Ação Popular. 2ª edição. Editora Revista dos Tribunais, São Paulo: 1996.

MEIRELLES, Helly Lopes. Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, "Habeas Data".18ª edição. Malheiros Editores, São Paulo: 1997.

SIDOU. J.M. Othon. "Habeas Corpus", Mandado de Segurança, Mandado de Injunção, "Habeas Data", Ação Popular (As garantias ativas dos direitos coletivos). 5ª edição. Editora Forense, Rio de Janeiro: 1998.

SILVA, José Afonso da. Ação Popular Cosntitucional. Doutrina e Processo. Editora Revista dos Tribunais, São Paulo: 1968.

___________________. Curso de direito constitucional positivo. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 1995.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL/1988

CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL

LEI N.º 4.717, DE 29 DE JUNHO DE 1965

Fonte: Escritório Online


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